鞍山市人民政府

行 政 复 议 决 定 书

鞍政行复字第（2020）30号

申请人：辽宁**有限公司

被申请人:鞍山市自然资源局

申请人不服被申请人作出的（2020）19号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），于2020年9月14日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的《处罚决定》。

申请人称：2016年，申请人由**村通过招商引资同意在该村经营生态园。2016年8月29号，由鞍山市国土资源局铁西分局出具租用土地的地类证明，未提及滩涂字样。2016年9月30日，**村召开村民代表大会,一致通过了以招商引资方式建生态园的议题。同日，经**村村委会牵线及同意，邱*与该地的承包者村民杨*签订了土地租赁协议，并经村委会要求在协议中明确承租方须负责垃圾清运及费用。该协议经双方签字,村委会作为监管单位加盖公章。2017年1月19日，辽宁**有限公司注册成立,完成垃圾清运并启动生态园建设。此后经营期间，铁西区**街道办事处、铁西区政府、市农村经济委员会、辽宁省农村经济委员会、辽宁省农业农村厅、鞍山市文旅局等政府部门给与申请人国家3A旅游景区、休闲农业和乡村旅游三星级单位等荣誉。2020年7月15日，鞍山市自然资源局作出（2020）19号《行政处罚决定书》，对申请人处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、对非法占用的18582.42平方米非耕地处以每平方米10元罚款，计人民币185824.2元。

一、市自然资源局所作行政处罚决定，主要事实不清，依据《行政复议法》第28条第一款第（三）项第1子项规定，该决定应予撤销。

1、本案《行政处罚决定》载明“擅自占用笔管堡村集体土地18582.4平方米”、“该宗地地类为滩涂”。依据物权法第48条规定“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”案涉处罚决定对案涉地块的权属性质表述自相矛盾，处罚主体机关对土地权属性质未予查清，属处罚依据主要事实不清，并严重影响本案定性及适用法律。

2、依据本案处罚决定的两项矛盾事实可得出：第一，如该地块系集体土地，申请人系合法承包获得使用权，不存在决定所载“擅自占用”情节，处罚作出的事实依据不足；第二，如该地块系国有土地，该地块系经招商项目，并经村民大会、村委会、原承包人一致同意进行转包处分。村委会将该地块承包给村民时就已经构成违法，申请人作为招商而来的第三人，并无法定义务知晓村内土地状况，故村委会和原承包人系国有土地侵占行为的侵害人，申请人是该行为的受害者而非侵害者。处罚主体机关对违法行为人认定错误，属于处罚依据主要事实不清。

二、市自然资源局所作行政处罚决定，适用依据错误，依据《行政复议法》第28条第一款第（三）项第2子项规定，该决定应予撤销。

1、处罚决定引用《土地管理法》第43条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”该土地原为村内垃圾场和废弃地，申请人不仅没有损、压占造成土地破坏的行为,相反是申请人对原来已经破坏成为垃圾场、废弃地的土地进行了修复，这一增益行为不能成立突破破坏行为。案涉处罚决定适用《土地管理法》第43条进行处罚，属适用依据错误。

2、处罚决定引用《土地管理法》第76条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”本案所涉行为，未经主管部门通知复垦，直接作出处罚决定，不能成立预期不改正前置条件，案涉处罚决定适用《土地管理法》第76条进行处罚，属适用依据错误。

三、市自然资源局所作行政处罚决定，违反法定程序，依据《行政复议法》第28条第一款第（三）项第3子项规定，该决定应予撤销。

本案处罚主体机关并未给申请人下达《行政处罚告知书》和《行政书法听证告知书》，鞍山市自然资源局从未处罚前的告知送达，故申请人无法行使其陈述权、申辩权、申请听证权，本案处罚主体机关侵犯了被处罚人的合法程序权利，属违反法定程序。

四、市自然资源局所作行政处罚决定，该具体行政行为明显不当，依据《行政复议法》第28条第一款第（三）项第5子项规定，该决定应予撤销。

本案所涉土地于2002年即由村委会承包给该村村民杨*，转包系经过村民大会、村委会、承包人一致同意，并且街道办、千山区政府均以多次行为认可和支持申请人的经营行为，认定申请人为鞍山市和铁西区生态环境、营商环境作出了巨大贡献。如认定该土地为国有土地，其侵占国有土地行为早于2002年就已经产生，侵权主体系村委会和承包人杨*，但本案处罚主体机关直接对申请人作出巨额处罚，侵权主要责任人村委会却躲过处罚，此处罚行为明显不当。

综上,申请人经村集体同意,签订租赁协议,经村集体、村委会、区政府、市政府、省政府批准和扶持，开发经营“**园”项目,是合法合理的经营行为，更是为铁西区和鞍山市生态环境、营商环境作出巨大贡献，鞍山市自然资源局(2020)19号行政处罚决定书认定主要事实错误、处罚对象错误、送达程序违法、适用法律错误，依据《行政复议法》规定，应予撤销。

被申请人称：

一、违法事实认定准确

2020年6月市公安局10.21专案组将辽宁**有限公司非法占地线索移交我局。辽宁**有限公司，法定代表人邱*，公司类型有限责任公司（自然人独资），2016年9月，未经土地行政主管部门批准擅自占用铁西区**街道**村集体土地建设生态园。目前该生态园从事餐饮、休闲农家乐经营。土地来源，2016年9月邱*从**村村民杨*手中租赁**村“八天地”土地，租期20年。经现场勘测生态园总占地10.9211万平方米，其中水面49323.77平方米，建筑物及硬化路面占地18582.42平方米，其余部分为绿地。18582.42平方米建筑物及硬化路面被我局依法处罚。2020年7月3日，市公安局10.21专案组人员张警官和王警官对辽宁**有限公司法定代表人邱*在市公安局看守所进行询问调查并制作《询问笔录》。同时，我局办案人员又收集了该公司《营业执照》、《法定代表人身份证复印件》、《关于崔**、杨*在**村八天地地块150亩承包地历史用途的情况说明》和《租赁协议》等。市公安局10.21专案组委托鞍山**不动产服务有限公司对辽宁**有限公司现场勘测，生态园建筑物及硬化路面占地18582.42平方米。2020年6月22日，市自然资源局二分局出具的《关于崔**、杨*在笔管堡村八天地地块150亩承包地历史用途的情况说明》证实，该公司违法占用的18582.42平方米土地地类为滩涂。

二、适用法律正确

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定，辽宁**有限公司未经土地行政主管部门批准擅自占用土地建生态园的行为属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超出批准的数量占用土地、多占的土地以非法占地论处”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额度为非法占用土地每平方米30元以下”的规定。并参照辽宁省国土资源厅《关于利用卫星遥感监测成果开展土地执法检查的通知》【辽国土资发（2007）40号】的规定“对违法占用耕地的，罚款标准不能低于每平方米20元；占用非耕地的罚款标准不能低于每平方米10元；对占基本农田或者造成农民大量上访等其他严重情节的，按照法定最高标准每平方米30元处罚”的规定处罚。

三、程序合法

我局接到市公安局10.21专案组移交的线索及时立案查处，通过对辽宁**有限公司法定代表人邱*的询问调查，现场勘测及相关证据收集，依法对其下达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，三份文书邱*已签收。

四、处罚得当

辽宁**有限公司未经土地行政主管部门批准擅自占用土地建生态园的行为属于非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，并参照辽宁省国土资源厅《关于利用卫星遥感监测成果开展土地执法检查的通知》【辽国土资发（2007）40号】的规定处罚得当，自由裁量权适用恰当。

我局所作的行政处罚（鞍自然资罚字[2020]19号），事实认定准确，适用法律正确，程序合法，自由裁量权适用恰当，请复议机关给予维持。

经审理查明：申请人辽宁**有限公司系有限责任公司（自然人独资），于2017年1月19日成立，经营期限自2017年1月19日至2027年1月18日。2016年9月30日，**村召开村民代表大会讨论通过将申请人列为招商引资项目，同日**村村民杨*与申请人的法定代表人邱*签订该村“八天地”土地的租赁协议，租赁期限为20年，租赁费每年为10万元，租赁期间由村委会负责监督申请人清运土地上的垃圾并负担所产生的费用；2017年1月19日申请人注册成立，完成垃圾清运后启动生态园建设，并经营至今；2020年6月22日市自然资源局二分局向市自然资源局综合执法队出具《关于崔**、杨*在**村八天地地块150亩承包地历史用途的情况说明》中显示：“其中50亩（3.4180公顷）为耕地；剩余100亩，其中6.0658公顷在一调之前经**村委会证明为滩涂，另外1.4373公顷为土地专家鉴定以外部分。该地块地类以此为准。”，由此认定涉案土地属于滩涂；2020年6月29日被申请人收到市公安局10.21专案组转交线索：“申请人未经土地行政主管部门批准，于2016年9月，擅自占用铁西区**街道**村土地建生态园。”；2020年7月2日被申请人对违法线索进行调查核实后于同日将该案立案查处；2020年7月3日由市公安局工作人员在市第一看守所对邱*进行询问并制作《询问笔录》；2020年7月8日被申请人制作《调查报告》并进行集体讨论研究决定该案适用《中华人民共和国土地管理法》（旧法）处理；2020年7月9日被申请人作出（2020）19号《行政处罚告知书》和（2020）13号《行政处罚听证告知书》；2020年7月15日被申请人作出《处罚决定》；2020年7月16日被申请人将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《处罚决定》送达邱*本人；2020年9月14日申请人向本机关申请行政复议。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”根据上述法律规定，被申请人作为市级人民政府自然资源主管部门，有权作出处罚申请人的具体行政行为。但被申请人在作出《处罚决定》的次日将《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《处罚决定》同时送达申请人的法定代表人，该行为剥夺了申请人的陈述权和申辩权，属于违反法定程序，该行政处罚决定依法不能成立。

综上所述，本机关认为被申请人作出的（2020）19号《行政处罚决定书》违反法定程序，对申请人的请求本机关予以支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，决定如下：

撤销被申请人作出的（2020）19号《行政处罚决定书》并责令被申请人在60日内重新作出具体行政行为。

申请人如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。

鞍山市人民政府

2020年11月5日