法治是最好的营商环境——《优化营商环境条例》解读
    时间:2020-05-15 41:37来源:作者:点击:

    李克强总理日前签署国务院令,公布《优化营商环境条例》(以下简称《条例》),自2020年1月1日起施行。此举标志着我国市场化、法治化、国际化营商环境建设进入了新阶段。
    《条例》出台填补了立法空白 具有里程碑式的意义
    党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。近年来,各地区、各部门按照党中央、国务院部署,顺应社会期盼,持续推进“放管服”等改革,推出了诸多富有成效的改革举措,我国营商环境得到明显改善,但一直以来还缺少一部专门优化营商环境的行政法规。《优化营商环境条例》的出台填补了这一立法空白,从制度层面为优化营商环境提供了更为有力的保障和支撑,在我国营商环境建设制度史上具有里程碑式的意义。
    《条例》认真总结了近年来我国优化营商环境的经验和做法,将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来,重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题,对标国际先进水平,从完善体制机制的层面作出了相应规定。
    《条例》出台之前,辽宁、吉林、黑龙江、陕西、河北等地已先行先试出台了一些优化营商环境的地方性法规。对此,司法部立法二局副局长张要波表示,《条例》的制定既不能脱离现行经验做法,也不能简单地把现行做法直接转化成法言法语,而是要从制度层面去巩固提升,以确保《条例》足够的含金量和制度价值。
    据介绍,《条例》起草过程中,国家发展改革委会同司法部广泛征求了60个中央有关部门、37个地方政府、11个研究机构、37家行业协会商会和5个民主党派中央共计150个单位的意见,还召开了17场专题会,听取了150家内外资企业、50个城市分管市领导、50位人大代表和政协委员以及美国驻华商会、欧盟驻华商会等机构的意见,并向社会公开征求意见17063条,为良法善治奠定了坚实基础。
    《条例》对优化营商环境涉及的各个领域进行了制度化规范
    作为我国营商环境领域的首部法规,《条例》既全面系统又突出重点,既有原则规定又有具体要求,为各地区、各部门在实践中探索创新优化营商环境的具体措施留出了空间。
    从具体条款看,《条例》涵盖了六方面内容:一是明确优化营商环境的原则和方向。二是加强市场主体保护。三是优化市场环境。四是提升政务服务能力和水平。五是规范和创新监管执法。六是加强法治保障。触及营商环境建设的方方面面,对当前优化营商环境涉及的各个领域进行了制度化规范,同时聚焦市场主体反映强烈的突出问题,坚持对标国际一流标准,推广国内最佳实践,明确了一揽子制度性解决方案。
    优化营商环境非常重要的一点就是要强化法治保障,把优化营商环境进一步纳入法治化轨道。制定《条例》这样一部专门行政法规,可以把近年来在优化营商环境中的经验做法,变成全社会具有法律约束力的制度规范,从制度层面为优化营商环境提供更有力的保障和支撑。
    张要波认为,通过这些年的努力,我国营商环境明显改善,在国际上排名也大幅提升。同时,我国的营商环境还存在很多突出短板和问题,必须坚持不懈地再发力、再加力。优化营商环境是一项系统工程,再发力、再加力可以从很多方面入手,其中非常重要的一点就是强化法治保障,把优化营商环境进一步纳入到法治化轨道。
    《条例》明确优化营商环境以市场主体需求为导向 减少政府对市场活动的直接干预
    《条例》提出,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大程度激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。
    在市场主体保护方面,《条例》明确规定国家平等保护各类市场主体,保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和依法平等享受支持政策,保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益,国家加大中小投资者权益保护力度,推动建立全国统一的市场主体维权服务平台等。在优化市场环境方面,《条例》对压减企业开办时间、保障平等市场准入、维护公平竞争市场秩序、落实减税降费政策、规范涉企收费、解决融资难融资贵、简化企业注销流程等作了规定。
    在提升政务服务能力和水平方面,《条例》规定,推进全国一体化在线政务服务平台建设、精简行政许可和优化审批服务、优化工程建设项目审批流程、规范行政审批中介服务、减证便民、促进跨境贸易便利化、建立政企沟通机制。在规范和创新监管执法方面,要求健全监管规则和标准,推行信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管和“互联网+监管”等。在加强法治保障方面,对法律法规的立改废和调整实施,制定法规政策听取市场主体意见,为市场主体设置政策适应调整期等作了规定。
    万博新经济研究院副院长、营商环境研究中心主任刘哲指出,《条例》有两大亮点:一是明确了以市场主体需求为导向的营商环境优化方向,二是将营商环境优化聚焦在体制机制性问题。这意味着营商环境优化将更多从市场主体关切点出发,以市场满意度作为衡量营商环境改善的重要标准,有利于提升企业投资积极性,改善市场主体预期,更好地服务于经济转型和高质量发展。同时,通过改革的办法来推动政府职能转变,避免出现避重就轻和选择性执行现象,有利于将营商环境优化推向纵深。
    《条例》推动实现更高水平对外开放
    《条例》指出,优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障,对标国际先进水平,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,依法促进各类生产要素自由流动,保障各类市场主体公平参与市场竞争。鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力。进一步扩大对外开放,积极促进外商投资,平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体。
    《条例》明确,持续放宽市场准入,并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域,各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度,有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为,营造公平竞争的市场环境。
    商务部研究院国际市场研究所副所长白明认为,《条例》的出台顺应了我国对外开放的要求,与外商投资法关于优化外资营商环境的立法精神相一致。一系列政策的出台,加大了保护外商合法权益的力度,将有力推动我国更高水平的对外开放。
    《条例》为企业发展注入强大动力
    《条例》明确,坚持权利平等、机会平等、规则平等,保障各种所有制经济平等受到法律保护。市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项,任何单位和个人不得干预。保障各类市场主体依法平等使用资金、技术、人力资源、土地使用权及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源。建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,推动建立知识产权快速协同保护机制,健全知识产权纠纷多元化解决机制和知识产权维权援助机制,加大对知识产权的保护力度。
    《条例》指出,鼓励和支持金融机构加大对民营企业、中小企业的支持力度,降低民营企业、中小企业综合融资成本。金融监督管理部门应当完善对商业银行等金融机构的监管考核和激励机制,鼓励、引导其增加对民营企业、中小企业的信贷投放,并合理增加中长期贷款和信用贷款支持,提高贷款审批效率。商业银行等金融机构在授信中不得设置不合理条件,不得对民营企业、中小企业设置歧视性要求。
    中国企业联合会研究部研究员刘兴国认为,随着《条例》及相关政策举措的逐一落实,首先,借助于基于统一负面清单管理的公平准入制度建设,可以为民营企业,尤其是中小企业,提供更多创业发展机会。其次,政府对市场主体的全面依法保护,以及通过政府服务理念与服务方式的转变、服务流程的优化,显著改善服务效率,可以降低企业经营风险与制度性交易成本,进而减少企业发展阻力。最后,多渠道化解中小企业融资难融资贵问题,可以更有效发挥金融服务实体经济发展职能,为企业发展注入强大动力。
    《条例》有利于资本市场长期健康发展
    《条例》明确,促进多层次资本市场规范健康发展,拓宽市场主体融资渠道,支持符合条件的民营企业、中小企业依法发行股票、债券以及其他融资工具,扩大直接融资规模。
    中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为,《条例》尊重企业的物权和经营权,对各类市场主体“一视同仁,一碗水端平”,让各类所有制企业做到地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管,有利于进一步释放改革红利,有助于全面提振投资信心,鼓励投资兴业,让各类市场主体更加活跃。
    新时代证券首席经济学家潘向东认为,《条例》有助于推进国家治理体系和治理能力现代化,提升政府管理水平,对于资本市场长期健康发展以及增强上市公司盈利能力意义重大。一是实施负面清单降低市场准入门槛,尤其是在电信、医疗、教育以及金融等若干领域,仍存在诸如出资规模限制、设立主体限制、软硬件标准等方面的门槛,实施更大力度放权,实行全国统一的市场准入负面清单制度,对于相关行业的民营企业和上市公司将是重大利好;二是有助于加强上市公司知识产权保护意识,提升具有核心知识产权上市公司的盈利能力;三是推动中小企业的科创能力;四是满足中小企业多元化融资环境。《条例》明确,拓宽市场主体融资渠道,扩大直接融资规模,这有助于化解中小企业融资难题,完善中小企业融资环境。
    下一步重点是抓好《条例》贯彻实施
    “制度的生命力在于执行。下一步,重点要抓好《条例》的贯彻实施。”国家发展改革委副主任、国家统计局局长宁吉喆表示,《条例》以立法形式彰显了党中央、国务院持续转变政府职能、深化“放管服”改革、优化营商环境的坚定决心,是对各类市场主体作出的庄严承诺,要以《条例》出台为新起点,努力实现5个“进一步”——
    一是进一步放宽市场准入。再推动取消一批行政许可等事项,进一步清理规范各类行政审批中介服务事项。全面实施《市场准入负面清单》,推动“非禁即入”普遍落实。
    二是进一步推进公正监管。在市场监管领域推进跨部门“双随机、一公开”监管,优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式,对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。对共享经济、数字经济、人工智能等新产业新业态实施包容审慎监管,促进新兴产业持续健康发展。
    三是进一步做到简政便民。持续减少和规范证明事项,精简公用企事业单位索要的证明材料,2020年6月底前全面推广证明事项告知承诺制,有效解决烦扰群众的各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明问题。加快整合政务信息系统,构建全国政务服务“一张网”,力争到2022年前,全国所有政务服务事项全面实现“一网通办”,让信息多跑路、群众少跑腿。
    四是进一步提振市场主体投资兴业的信心。落实缩减市场准入负面清单、“证照分离”、简化工程建设项目审批等措施,今年底前在全国将企业开办时间压至5个工作日以内、办理用电业务平均时间压至45个工作日以内。同时,抓好中小企业高收益债券、小微企业金融债券、知识产权质押融资等相关政策落实,健全风险分担和补偿机制,降低融资成本。
    五是进一步完善制度法规。《条例》涉及面广,与现行的上千部法规文件密切相关,有必要加快配套制度“立改废”,对符合改革方向的创新性做法和具体程序、条件仅作原则性规定的,需要加快完善相关规章制度,对不符合《条例》精神的法规文件要进行必要修改完善,确保相关法规文件与《条例》保持一致。
    营商环境没有最好,只有更好。良法离不开善治,制度的生命力在于执行。优化营商环境是党中央、国务院根据新形势新发展新要求做出的重大决策部署,而“法治是最好的营商环境”。各级政府部门要以《条例》出台为新的起点和契机,找短板、补弱项、抓落实,持续深化‘放管服’改革,勇于对标和建设国际一流营商环境,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境,促进中国经济高质量发展。

    (转载自新华网、经济日报、经济参考报、中国证券报)